Entstehung und Entwicklung des belgischen Modells der Sozialen Sicherheit

Eine kurze geschichtliche Übersicht

Die Geschichte der belgischen Sozialsicherheit hat sich in zahlreichen größeren und kleineren Etappen vollzogen. Das was uns heute so selbstverständlich scheint, ist das Ergebnis zahlreicher Anstrengungen und Errungenschaften von Arbeitnehmern und Arbeitgebern. In den ersten 20 Jahren nach seiner Unabhängigkeit hat der belgische Staat sich überhaupt nicht um die sozialen Risiken gekümmert.

Ein kurzer Rückblick in die Vergangenheit verdeutlicht uns, welche Anstrengungen unsere Großväter und Urgroßväter unternommen haben, um jedem ein sozial abgesichertes Leben zu ermöglichen. Er verdeutlicht aber auch, dass die Entwicklung der Sozialversicherung nie abgeschlossen ist, weil jede Zeit sich neuen Herausforderungen stellen muss.

Nach der Epoche totaler Unsicherheit entsteht spontan: die gegenseitige Hilfe unter Arbeitern

… bis etwa 1830: Auf die allerschlimmste Not gibt es keine geregelte Antwort. Der Staat kümmert sich nicht um die sozialen Sorgen der Menschen. Nur Wohltätigkeitsorganisationen helfen in diesen Fällen akuter Not.

Mit der einsetzenden Industrialisierung werden die traditionell aufgebauten Produktions- und Geschäftsbedingungen über den Haufen geworfen.  Handwerker, Landwirte und Händler sind von akuter Armut bedroht.

kap-soziale_sicherheit-entstehung01Sie wandern in die Städte ab, wo sie auf Arbeit hoffen. Es entsteht eine neue Arbeiterklasse, die ihre Arbeitskraft einem einzigen Arbeitgeber zur Verfügung stellt. Und die auch über nichts anderes als über ihre Arbeitskraft verfügt.

So ist der Arbeiter zunehmend dem Spiel des Zufalls und dem Gutdünken der Arbeitgeber ausgeliefert. Mit der Folge, dass er (und seine Familie) mit einer dauerhaften Existenznot konfrontiert werden.

Von 1848 bis 1886: Vor dem Hintergrund um sich greifender Armut entsteht spontane gegenseitige Hilfe. Langsam entsteht ein Klassenbewusstsein unter den Arbeitern.

In der Mitte des 19. Jahrhunderts, als die Armut immer weiter um sich greift und es für die Familien und deren Kinder keine Perspektiven mehr gab, weil die Wohltätigkeitsverbände ihrer Arbeit nicht mehr nachkamen, entstand die gegenseitige Hilfe unter Arbeitern. Es wurden Kassen gegründet, in die Arbeiter einzahlen, die eine Arbeit haben, und von denen jene leben, die unfreiwillig in eine Notsituation geraten sind.

Die Einzahlung in diese Kassen beruht auf dem Prinzip der Freiwilligkeit (jeder ist für die Absicherung sozialer Risiken selber verantwortlich), das allerdings dadurch unterhöhlt wird, dass für die meisten Arbeiter aufgrund eines armseligen Einkommens keine Möglichkeit bleibt, sich daran zu beteiligen.

Verschiedene Kassen werden gegründet, die sich auf bestimmte Bereiche spezialisieren. Die einen versichern Krankheits- und Invaliditätskosten, andere die Kosten von Arbeitsunfällen und wiederum andere die Risiken altersbedingter Erwerbsunfähigkeit oder Arbeitslosigkeit.

kap-soziale_sicherheit-entstehung02Neben diesen praktischen Antworten auf die Fragen der Arbeiter entstand wohl auch ein Klassenbewusstsein: die harten Arbeitsbedingungen führen zu Streiks und zu Unruhen, die noch leicht unterdrückt werden konnten. Die gegründeten Kassen sind zwar ein Fortschritt, lassen aber noch zu viele mit ihrer Not allein.

Die Frage wird zum Problem am Beispiel der Arbeitslosigkeit. Der Staat verweigert den Arbeitslosen eine Entschädigung.

Der Sozialfriede kann nur noch durch ein gesetzliches System der sozialen Versicherung aufrecht erhalten bleiben.  Mit dem Einzug der Arbeiter in das Parlament wächst der Druck auf das Gemeinwesen, sich an der Finanzierung der verschiedenen Kassen, unter anderem der Arbeitslosenkassen zu beteiligen.

Der Gedanke einer Sozialversicherung entsteht und entfaltet sich: die Sozialversicherung der Arbeiter wird nach und nach zur staatlichen Aufgabe

kap-soziale_sicherheit-entstehung03Die erste Hälfte des 20. Jahrhunderts wird sehr stark durch die Debatte geprägt, inwieweit die Sozialversicherung auf Basis freiwilliger Einzahlungen organisiert wird oder ob diese gesetzlich vorgeschrieben werden muss. Teile dieser Debatte tauchen zu Beginn des 21. Jahrhunderts unter dem Stichwort „Eigenvorsorge“ erneut auf.

Im Jahr 1900 wird ein Gesetz über die Alterspension verabschiedet, das Arbeiter zum Pensionssparen ermutigen soll. Der anfängliche Erfolg dieser Maßnahme erweist sich jedoch sehr schnell als Strohfeuer, denn die Löhne und Gehälter sind zu niedrig, um wirklich Ersparnisse anzulegen. Das Pensionssparen wird 1924 zur Pflicht. Das Gesetz sieht vor, dass ein Arbeiter während seiner gesamten beruflichen Laufbahn Beiträge entrichten muss, auf deren Basis er einen Anspruch auf persönliche Alterspension haben wird. Die damalige ASRK nimmt die Einzahlungen entgegen. Auch dieses System weist Schwächen auf, denn Währungsschwankungen sind unvorhersehbar. Mehrere Inflationsperioden destabilisieren das System: das gesparte Geld hat zu dem Zeitpunkt, an dem die Alterspension ausbezahlt wird, nicht mehr denselben Wert als zum Zeitpunkt der Einzahlung.

kap-soziale_sicherheit-entstehung04Es werden jedoch immer mehr Personen in die Kranken- und Invalidenkassen eingeschrieben. Während bis dahin bei Berufskrankheiten die Schuld des Arbeitgebers nachgewiesen werden musste, erkennt ein Gesetz von 1903 berufliche Risiken an, die zur Hälfte zu Lasten des Arbeitgebers fallen müssen. 1927 listet ein Gesetz die anerkannten Berufskrankheiten auf: Blei- und Quecksilbervergiftungen. Die Staublunge, eine weit verbreitete Krankheit, gehört noch nicht zu dieser Liste.

Bis dahin verficht die Regierung das System der freiwilligen Sozialversicherung, muss aber dessen Mängel feststellen. Daher wird 1912 ein Gesetz verabschiedet, das die Kranken- und Invalidenversicherung gesetzlich regelt. Zwischenzeitlich wurden die Sonntagsarbeit (1905) und die Kinderarbeit unter 14 Jahren (1914) abgeschafft und gleichzeitig die Schulpflicht bis zum Alter von 14 Jahren eingeführt.

kap-soziale_sicherheit-entstehung051921 wird die 48-Stunden-Woche und etwas später der 8-Stunden-Tag eingeführt. 1922 wird das Prinzip der Angestelltenverträge festgeschrieben. Auf Ebene des Arbeitsrechts wird die Einhaltung von Arbeitsverträgen zur Pflicht. Da somit ein willkürliches System ersetzt wird, ist dies für den Arbeiter ein wichtiger sozialer Fortschritt.

Für seine Arbeit wird ihm ein Lohn garantiert.  Und die jeweiligen Verpflichtungen werden zwischen Arbeitgeber und Arbeiter formell festgelegt.

Die Arbeiter schließen sich mehr und mehr zu Gewerk-schaften zusammen. Der Staat ringt sich dazu durch, die Arbeitslosenkassen zu unterstützen. 1919 schafft der Staat den nationalen Krisenfonds, den Vorläufer des heute noch bestehenden ONEM.

Etwas später erzeugt die Wirtschaftskrise der 30er Jahre eine allgemeine Misere, die immer mehr Arbeiterfamilien erfasst. Karitative Einrichtungen, gegenseitige Hilfestellungen, öffentliche Mahlzeiten … reichen nicht mehr aus, um die Not zu lindern. Trotzdem macht der Gedanke der Sozialen Sicherheit weitere, wenn auch kleine Fortschritte: 1930 wird das System der Familienzulagen auf eine gesetzliche Grundlage gestellt. Erste Spannungen tauchen zwischen Flandern und der Wallonie auf: die Geburtenrate liegt in Flandern höher als in der Wallonie, was dort zu einem Defizit der Familienzulagenkassen führt, das nur durch Zuzahlungen aus wallonischen Kassen ausgeglichen werden kann. So entsteht eine national organisierte Soziale Sicherheit.

1933 werden die Zugangsbedingungen zur Arbeitslosenentschädigung verschärft: der Arbeitslose muss seine Bedürftigkeit nachweisen. 113.000 Arbeitslose verlieren ihr Recht auf Arbeitslosenunterstützung. Bereits damals waren die Klagen zu hören, Arbeitslose nützten das System nur aus.

1936 wird das Gesetz über den bezahlten Jahresurlaub verabschiedet. Im gleichen Jahr tritt das Gesetz zur Einführung der 40 Stunden Woche innerhalb bestimmter gesundheitsschädigender Beschäftigungsbereiche in Kraft.

Die Überwindung des Klassenkampfes zugunsten von Sozialverhandlungen zwischen Gewerkschaften und Arbeitgebern

Während des 2. Weltkriegs und mit dem Beginn der deutschen Besatzung verbieten die deutschen Machthaber die Gewerkschaften. Der Besatzer will sein System aufzwingen. So will der Besatzer z.B. eine Krankenkasse mit gesetzlich verankerter Pflichtkrankenversicherung. 1942 wird dieser Versuch beendet. Statt dessen wird eine Geburtsprämie eingeführt, die später von den belgischen Behörden übernommen wird.

Zwischen 1941 und 1944 finden heimliche Kontakte zwischen Gewerkschaften und Arbeitgebern statt. Ziel dieser Kontakte ist es, die Grundzüge des belgischen Sozialstaats zu entwerfen und zu der Aufhebung der alten Gegnerschaft (bzw. des „Klassenkampfes“) beizutragen. Die Verwaltung des Sozialstaats wird in die Hände von Arbeitgebern und Gewerkschaften gelegt.

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Auf der Grundlage des Arbeitsrechts, das Leistung und Gegenleistung vertraglich zwischen Arbeitern und Arbeitgebern regelt, wurde es möglich, über Bruttoarbeitslöhne zu verhandeln. Auf dieser Grundlage wird es möglich, die gesetzlichen Sozialabgaben zu berechnen, die zur Finanzierung der verschiedenen Bereiche der Sozialversicherung in die Sozialkassen eingezahlt werden müssen.

kap-soziale_sicherheit-entstehung06Selbstverständlich ist in dieser Zeit nur die Sprache von der sozialen Absicherung von lohnabhängigen Arbeitnehmern. Selbständige Arbeiter unterlagen nicht der Sozialversicherung. Die Überwindung der Folgen dieser unterschiedlichen Entwicklung zwischen lohnabhängigen und selbständigen Arbeitern sind zu Beginn des 21. Jahrhunderts Gegenstand politischer Initiativen.

Am 24. April 1944 kamen die Sozialpartner (Arbeitgeber und Arbeitnehmer) einvernehmlich zu einem Sozialpakt. Nach der Befreiung und nach der Rückkehr der Exilregierung aus London verabschiedet sie im Rahmen von Sondervollmachten am 28. Dezember 1944 das Regelwerk der Sozialen Sicherheit für Arbeitnehmer, wobei sie sich auf die Vorarbeiten stützt, die zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmerorganisationen ausgehandelt wurden.

kap-soziale_sicherheit-entstehung08Die verschiedenen Einzelbereiche der Sozialversicherung werden zu einem System zusammengefasst und kombinieren die Grundgedanken eines Versicherungspaktes des einzelnen Bürgers mit der allumfassenden Solidarität. Das Landesamt für Soziale Sicherheit (ONSS) wird beauftragt, die Beiträge der Arbeitnehmer und der Arbeitgeber einzuziehen und an die verschiedenen Bereiche der Sozialen Sicherheit weiterzuleiten.

Die Nachkriegsjahre waren Aufbaujahre. Unter dem Druck der Gewerkschaften und der ihnen nahe stehenden politischen Parteien erhöhen die verschiedenen Regierungen regelmäßig die Auszahlungen an Empfänger von Sozialleistungen. Somit kann der Lebensstandard der Menschen gehalten werden, was nicht zuletzt dazu beiträgt, den sozialen Frieden zu wahren.

Aber auch auf Ebene des Arbeitsrechts können Fort-schritte erzielt werden. So wird die Arbeit von Jugendlichen immer mehr zugunsten einer schulischen und beruflichen Ausbildung zurück gedrängt. Auf diese Weise trägt der Staat zur Chancengerechtigkeit bei: jedem Jugendlichen wird gemäß seinen Talenten und seinen Interessen eine Schulbildung zuteil, auf deren Basis er seine spätere berufliche Laufbahn aufbauen kann.

Ab Mitte der 70er Jahre erhöhen sich aufgrund der wirtschaftlichen Krisen die Ausgaben der Sozialversicherung, während auf der anderen Seite die Einnahmen (d.h. die Sozialabgaben berufstätiger Beitragszahler) hinterher hinken. Die öffentliche Hand greift ein und verschuldet sich – was Haushaltssanierungen erforderlich macht.

Neuaufteilung der Befugnisbereiche in den 80er Jahren

Die belgische Verfassung und das Sondergesetz vom 8. August 1980 zur Reform der Institutionen legen die Befugnisse fest, die vom Föderalstaat, von den Gemeinschaften und von den Regionen ausgeübt werden. Aufgrund dieser Regelungen wurden einige ehemals föderale Aufgaben aus dem Bereich der Sozialpolitik an die Gemeinschaften und Regionen übertragen.

So gehören die personenbezogenen Befugnisse (inklusive Sozialhilfe) zum Aufgabenfeld der Gemeinschaften. Allerdings überschneiden sich etliche Aufgabenbereiche, so etwa:

Arbeit und Beschäftigung: die Verwaltung der Arbeitslosenakten bleibt föderale Aufgabe, indes die berufliche Qualifizierung Aufgabe der Gemeinschaften und die Stellenvermittlung sowie die Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen Aufgabe der Regionen wurde.

Gesundheit: die Gesundheitspolitik und die Behinder-tenpolitik sind Gemeinschaftsaufgaben, während die Krankenversicherung Aufgabe des Föderalstaats bleibt. In diesen Bereich fällt ebenfalls die Aufnahme und Unterbringung von alten und pflegebedürftigen Personen in Alten- bzw. Alten- & Pflegeheimen. Die Gemeinschaften und Regionen übernehmen den Bau und die Ausrüstung dieser Heime, der tägliche Betrieb wird weiter vom Föderalstaat übernommen.

Kinderzulagen: die Familienpolitik ist Aufgabe der Gemeinschaften, die Kinderzulagen und Geburtszulagen bleiben Aufgabe des Föderalstaats.

Die 6. Staatsreform (2010-2014)

(Quelle : www.belgium.be : « la sixième réforme de l‘État »)

kap-soziale_sicherheit-entstehung09Die Staatsreform, die in der letzten Legislatur 2010-2014 verabschiedet wurde, überträgt große Teile der Sozialen Sicherheit an die Gemeinschaften und Regio-nen. Vor dem Hintergrund der Forderungen aus dem flämischen Landesteil nach einer Umgestaltung des Landes in eine Konföderation wurde die 6. Staatsreform verabschiedet und mit ihr ein Betrag von rund 20 Milliarden Euro an die Gemeinschaften und Regionen überwiesen. Diesen müssen weitere 12 Milliarden Euro an Steuermitteln zugerechnet werden, da den Regionen ebenfalls eine weitgehende Steuerhoheit zugestanden wird.  Somit können sie Steuererleichterungen zugunsten von Arbeit und Beschäftigung selber entscheiden. Oder selbständig über die künftige Gesundheitspolitik befinden.

Von diesen Mitteln bekommt die Wallonie etwa 6,274 Milliarden Euro, davon grob gerechnet: 1,6 für die Beschäftigungspolitik, 2,2 für die Kinderzulagen, 1,5 für die Gesundheitspolitik, 0,875 für Steuerausgaben und 0,141 für diverse Ausgaben. Die Region Brüssel erhält zu den 0,5 Milliarden Refinanzierung runde zwei Milliarden hinzu. Etwas mehr als 11,7 Milliarden wird Flandern zugesprochen. Die DG bekommt   ebenfalls Finanzmittel im Zuge der neuen Kompetenzübertragung. Allerdings werden nicht die gesamten Finanzmittel übertragen, die zu deren Umsetzung erforderlich sind. Daraus folgt, dass die Regionen und Gemeinschaften ihrerseits Sparanstrengungen in die Wege leiten  müssen, um die Defizite auszugleichen.

kap-soziale_sicherheit-entstehung10Die neuen Zuständigkeiten der Gemeinschaften (1) und Regionen (2) sind u.a. folgende:

  • Landwirtschaft (2): Katastrophenfonds, Pachtgesetz, Wohlergehen der Tiere;
  • Energiepolitik (2): Tarifpolitik im Bereich Energieverteilung, Fonds zur Minderung der globalen Energiekosten;
  • Steueraufkommen (2): übertragene Steuermittel, übertragene Steuerhoheit;
  • Beschäftigung und Arbeit (2): Kontrolle der Verfügbarkeit von Arbeitslosen, Zielgruppenspezifische Arbeitsmarktpolitik, Dienstleistungsschecks, bezahlter Erziehungsurlaub, Laufbahnunterbrechungen im öffentlichen Dienst, Stempelbefreiung, Organisation der Interimsarbeit, Maßnahmen für den ersten Arbeitsplatz, der Zeitkredit, bezahlter Bildungsurlaub;
  • Mobilität (2): Maßnahmen zur Begrenzung der Geschwindigkeit (außer auf den Autobahnen), Anbringen von Straßenschildern, Reglementierung und Kontrolle des Ladegewichts, Kontrolle der Verkehrsregeln, Fonds zur Straßensicherheit, IBSR, technische Kontrolle der Fahrzeuge, Homologierung der Radaranalgen;
  • Wirtschaft (2): Technologiepole, Genehmigungen im Bereich der Ansiedlung von Geschäftszentren, Beteiligungsfonds, Preiskontrolle, Zugang zum Beruf, Geschäftsmietverträge;
  • Gesundheitswesen (2): Politik der Krankenhäuser, Hilfe für behinderte Personen, Vorbeugungspolitik, medizinische Erstversorgung;
  • Gesundheitswesen (1): Gesundheitsförderung, Gesundheitszentren, Krebserkennungszentren, Geburten und Sterbekontrolle, Überwachung ansteckender Krankheiten, Anerkennung der Überwachung der Arbeitsmedizin, Tuberkulosevorbeugung;
  • Familienzulagen (an die DG bzw. die wallonische Region): Kinderzulagen, erhöhte Kinderzulagen für behinderte Kinder, Geburtenzulagen;
  • Justizwesen (1): Justizhäuser;
  • Verschiedenes (2): Politik der Großstädte, Provin-zen, Volksbefragungen.

Kurz nach der 6. Staatsreform ….

Mehr als 120.000 Menschen folgen am 6. November 2014 dem Aufruf der Gewerkschaften und demonstrieren gegen die Einschnitte der neuen Föderalregierung in die belgische Soziale Sicherheit. Die Staatsreform hat, entgegen der Hoffnungen, die Lage an der sozialen Front nicht beruhigt. Die Arbeitnehmer kritisieren die unausgewogene arbeitgeberfreundliche Politik der Regierung.

Bernd und Lisa Meyer-Müller

Eine Familiengeschichte

Sich in Sicherheit befinden, heißt, vor Gefahr geschützt sein. Das System der Sozialen Sicherheit bietet den Beitragszahlern (und teilweise deren Familienangehörigen) Schutz und Unterstützung. Das System kann nicht verhindern, dass Bernd Meyer krank, und noch weniger, dass er eines Tages alt sein wird. Aber es kann ihm dabei helfen, die Arzt- und Krankenhauskosten zu tragen und sich pflegen zu lassen. Ob die Alterspension ausreichen wird, um davon leben zu können, ist zurzeit seine größte Sorge.

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